来源：第一财经

作者： 陈益刊

地方政府专项债券（下称“专项债”）最令人担忧的问题浮出水面。

(相关资料图)

最近部分省份审计部门公开了2022年度当地预算执行和其他财政收支的审计报告（下称“审计报告”），其中在肯定专项债支持重大项目建设稳经济同时，也披露专项债资金管理方面的一些问题。其中之一就是专项债项目实际收益不及预期，可能会导致偿付风险。

比如江苏审计报告称，抽查2019年以来的 346个政府专项债券项目发现，有275个近3年资金平衡方案预期收益未实现，其中，255个未达预期的50%，涉及专项债券本金 508.52亿元，易导致偿付风险。

专项债是最为核心的条件是项目收益能够偿还本息，但实践中部分项目实际收益大幅低于预期，为何部分专项债项目收益远远不及预期？未来偿付风险究竟有多大？

原因剖析

专项债是地方稳投资补短板稳经济的重要政策工具。近些年专项债规模快速攀升，这使得专项债务余额大幅增加至2022年底的22.9万亿元。

庞大的专项债发行管理，自然会存在一些问题。其中项目收益不及预期问题也成为今年专项债一大棘手问题。

比如广西审计报告披露，对3个市和21个县政府性债务管理及风险情况开展审计，发现一大问题是政府专项债券绩效不佳，比如2个市和6个县20个政府专项债券资金支持的项目实际收益与预期收益差异较大，部分债券项目失去还本付息资金来源，存在偿还风险。

山东审计报告称，对全省专项债券项目的运营和资产管理情况进行了2轮审计，抽查项目1615个，涉及资金2162.37亿元。发现问题之一是有的项目收益测算脱离实际，偿债能力差。

为何专项债项目收益不及预期？问题成因复杂，与项目收益预测虚高，地方卖地收入下滑、经济放缓行业发展前景变化、项目管理存在问题等有关。

粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，地方申报专项债的项目本身就不是“好项目”。地方将不具备收益、收益很少，或条件不成熟不能及时启动的项目包装申报为有收益、能快速启动的优质项目。在项目不具备收益或收益很少的情况下，往往无法获取所谓的预期收益；在项目不成熟时，地方不能及时启动建设的情况下，实物工作量低，项目进度慢，造成资金沉淀浪费，收益也不能达到预期。

审计署近期审计报告里披露，重点审计了54个地区的财政收支管理情况中，20个地区通过虚报项目收入、低估成本等将项目“包装”成收益与融资规模平衡，借此发行专项债券198.21亿元。

对外经济贸易大学教授毛捷告诉第一财经，在整理近年约3万个专项债项目数据时，发现个别省份项目收益倍数平均高达三四倍，这说明项目收益高，按理发行利率应该会比较低，但实际发行利率却反而走高。这其实反映了一些地方专项债项目收益虚高问题。

财达证券副总经理胡恒松告诉第一财经，受宏观经济环境及国际经济环境的影响，一些行业发展前景预期变化，部分专项债项目收入来源受阻，不能及时形成收益。2021年以前项目收益以土地出让收益为主，受疫情、房地产市场调控等因素影响，土地出让进度不及预期。

风险可控

一些项目尽管收益不及预期，但依然能覆盖本息，并不存在偿债风险，社会更加关注一些实际收益不能覆盖本息的专项债项目偿债风险。

中国财政学会副秘书长冯俏彬告诉第一财经，部分专项债项目收益不能覆盖本息是一个老问题，主要原因还是项目与资金性质不匹配，因为有足够收益的专项债项目越来越难找，这使得地方为争取专项债资金过度包装项目收益。

罗志恒认为，专项债如果实现不了收益融资自求平衡，首先就会带来新的政府债务风险，加大一般公共预算的偿债负担。如果项目收益无法偿还债务，地方的财政就不得不划出资金偿还，但专项债不计入赤字，不利于实事求是反映风险，也不利于社会和公众监督。

中央财经大学教授温来成告诉第一财经，如果最终专项债项目收益不能覆盖本息，为了避免违约，就需要地方通过政府性基金、其他项目收益甚至一般公共预算来多方筹集资金，来防范专项债兑付风险。

毛捷表示，专项债项目收益不及预期，并不一定会出风险，因为专项债还款来源是多元化的。但由于近年土地出让收入下滑，财政处于紧平衡状态，确实存在一些风险。不过由于专项债期限较长，利率较低，整体风险可控。

专项债属于地方政府法定债券，地方政府对其负有最终偿还责任，必须确保到期按时还本付息。到期时，地方还可以通过发行再融资债券来偿还本金，延长偿债期限。目前地方政府债券基本是以省级政府名义发债，省级政府对地方债风险负总责。而根据《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》，若省级政府偿还到期地方政府债券本息有困难的，国务院可以对其提前调度部分国库资金周转，事后扣回。

基于此，部分专家认为目前专项债不存在违约风险。

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